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O CAMPO DA COOPERAÇÃO INTERNACIONAL PARA O DESENVOLVIMENTO E O PAPEL DO BANCO MUNDIAL: algumas aproximações

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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE MINAS GERAIS Programa de Pós-graduação Stricto Sensu em Relações Internacionais O CAMPO DA COOPERAÇÃO INTERNACIONAL PARA O DESENVOLVIMENTO E O PAPEL DO BANCO MUNDIAL:
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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE MINAS GERAIS Programa de Pós-graduação Stricto Sensu em Relações Internacionais O CAMPO DA COOPERAÇÃO INTERNACIONAL PARA O DESENVOLVIMENTO E O PAPEL DO BANCO MUNDIAL: algumas aproximações Fernanda Cimini Salles Belo Horizonte 2010 Fernanda Cimini Salles O CAMPO DA COOPERAÇÃO INTERNACIONAL PARA O DESENVOLVIMENTO E O PAPEL DO BANCO MUNDIAL: algumas aproximações Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em Relações Internacionais da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais, como requisito parcial para obtenção do título de mestre em Relações Internacionais. Orientador: Paulo Luiz Moreaux Lavigne Esteves Belo Horizonte 2010 FICHA CATALOGRÁFICA Elaborada pela Biblioteca da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais S168c Salles, Fernanda Cimini O campo da cooperação internacional para o desenvolvimento e o papel do Banco Mundial: algumas aproximações / Fernanda Cimini Salles. Belo Horizonte, f. Orientador: Paulo Luiz Moreaux Lavigne Esteves Dissertação (mestrado) Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais, Programa de Pós-Graduação em Relações Intencionais Bibliografia. 1. Banco Mundial. 2. Cooperação internacional. 3. Desenvolvimento e subdesenvolvimento - História. 4. Bourdieu, Pierre, I. Esteves, Paulo Luiz Moreaux Lavigne. II. Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais. Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais. III. Título. CDU: 327 Fernanda Cimini Salles O campo da cooperação internacional para o desenvolvimento e o papel do Banco Mundial: algumas aproximações A dissertação O campo internacional de desenvolvimento e o papel do Banco Mundial: algumas aproximações, elaborada por Fernanda Cimini Salles e aprovada por todos os membros da Banca Examinadora, foi aceita pelo Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais como requisito à obtenção de título de MESTRE EM RELAÇÕES INTERNACIONAIS. Belo Horizonte, Professor Paulo Luiz Moreaux Lavigne Esteves (orientador) PUC-MINAS Professor Otávio Soares Dulci PUC-MINAS Professora Marcia Regina de Lima Silva - USP Aos meus pais, pelo incentivo e compreensão AGRADECIMENTOS Agradeço às pessoas que direta ou indiretamente contribuíram para a realização deste trabalho. Em primeiro lugar, aos meus pais, Alcino e Gracimary, sempre empenhados a me proporcionar uma ótima formação e, sobretudo, por serem pais presentes e atenciosos. Ao Felipe, grande companheiro, que soube compreender com muito carinho meus momentos de ausência e me apoiou a seguir em frente. Ao Professor e orientador Paulo Esteves pela paciência com as tantas indas e vindas durante a construção do trabalho e por ter me inspirado as idéias mais brilhantes nos momentos de indefinições. Não posso deixar de agradecer ao Professor Otávio Dulci pela atenção, paciência e troca de idéias durante todo o curso de mestrado, contribuindo para o meu amadurecimento acadêmico. Agradeço também à equipe da SEAIN, em especial, à Chyara, por ter me auxiliado a conciliar trabalho e mestrado. RESUMO Esta pesquisa explora as dimensões teóricas e práticas da cooperação internacional para o desenvolvimento a partir de uma análise sociológica que busca conciliar evidências empíricas e a própria concepção de desenvolvimento construída e difundida no e pelo sistema internacional. Para tanto, utiliza-se o conceito de campo, tal como formulado por Pierre Bourdieu, para organizar a complexa rede de agentes, recursos e discursos relacionados à promoção do desenvolvimento. Especial ênfase é dada ao papel das organizações internacionais na construção desse campo, em especial, ao papel do Banco Mundial, que gradualmente se consolidou como agente nuclear das práticas de desenvolvimento. A análise compreendeu desde o momento da criação dessa organização, em Bretton Woods, quando ainda não era possível vislumbrar propriamente um campo de desenvolvimento, até o momento de inflexão e consolidação do campo, a partir dos anos setenta, ainda no marco da Guerra Fria. Ao se propor a leitura da cooperação internacional para o desenvolvimento sob a ótica do campo, buscou-se compreender como o Banco Mundial se posicionava e se diferenciava diante das políticas de ajuda, quais eram os capitais por ele mobilizados em suas práticas. Buscou-se analisar também qual o vetor que orientava (e polarizava) o seu posicionamento e o dos demais participantes do campo, em especial da ONU, vis-à-vis a dinâmica política do sistema internacional. A partir de uma análise dos documentos e discursos da época, foi possível observar que, aos poucos, desenvolvimento ganhou caráter de um campo travado por batalhas entre dois projetos políticos que visavam imputar uma visão particular no sistema de Estados. O projeto vitorioso, argumenta-se, foi aquele que conseguiu articular o modus operandi das práticas de desenvolvimento aos jogos políticos do sistema internacional, marcados pelas dinâmicas norte e sul. Palavras-chave: Banco Mundial Cooperação Internacional Campo de poder Práticas de desenvolvimento ABSTRACT The research explores both theoretical and practical dimensions of international development cooperation based on a sociological point of view, aiming to conciliate empirical evidences and conceptual construction of development in international terms. The research turns therefore to the idea of field, as proposed by Pierre Bourdieu, to organize the complex network of agents, resources and discourses committed to the promotion of development in the international system. Special emphasis is given to the role performed by international organizations to the consolidation of this field, especially, the role of the World Bank, which has gradually become the main agent in perfoming development practices. The research carries out an analysis that begins with the creation of these international organizations, in Bretton Woods, when it was not possible to conceive development as a field, and goes on until the moment of the inflexion and consolidation of that field, in the 1970s and 80s. With inspiration from Bourdieu, the research aims to understand how the World Bank was able to take position and to differentiate itself in development practices; which were the field-specific capitals mobilised by it to perform those practices; and what was at stake in the doxic battles among the World Bank and other agents in the field, specially, the UN. Based on our analysis, it is possible to observe that development has gradually become a social field embedded by batles between two political projects that aimed to give a particular meaning to the system of states. The winner, we argue, was the project able to articulate the modus operandis of development practices with the political games from international politics, framed by north-south relations. Key-Words: World Bank International Cooperation Fields of Power Development practices LISTA DE ILUSTRAÇÕES GRÁFICO 1- Empréstimos Concedidos pelo Banco Mundial por propósito de 1944 até 30 de junho de GRÁFICO 2 Distribuição dos recursos concedidos pelo Banco por propósito de projeto no ano fiscal MAPA 1-37 países beneficiados pelo Banco Mundial de 1944 até QUADRO 1- Histórico das missões técnicas do Banco Mundial entre QUADRO 2 - Sistematização do Relatório Pearson. Fonte: Dados da pesquisa QUADRO 3 Destino dos Recursos e Projetos do Banco por região entre QUADRO 4 Aspectos analíticos dos projetos de desenvolvimento considerados pelo Banco Mundial na década de setenta QUADRO 5 Linhas temáticas dos estudos desenvolvidos pelo Banco Mundial na década de setenta...106 SUMÁRIO 1. INTRODUÇÃO TEORIA DO CAMPO, RELAÇÕES INTERNACIONAIS E DESENVOLVIMENTO Do regime para um campo de poder Desenvolvimento como um campo de poder Aproximações do campo de desenvolvimento no entorno do Banco Mundial OS DELINEAMENTOS DO CAMPO DE DESENVOLVIMENTO NA SOMBRA DE BRETTON WOODS A mobilização do capital econômico em Bretton Woods A mobilização do capital científico em Bretton Woods Capital Científico Técnico Capital científico teórico A mobilização do capital social em Bretton Woods A mobilização do capital moral em Bretton Woods Considerações sobre o momento pós-brettons Woods A INFLEXÃO DO CAMPO DE DESENVOLVIMENTO E AS CONDIÇÕES PARA SUA CONSOLIDAÇÃO A PARTIR DA COMISSÃO PEARSON A mobilização do capital econômico A mobilização do capital científico Capital Científico Técnico Capital Científico Teórico A mobilização do capital social A mobilização do capital moral Considerações sobre o momento pós-comissão Pearson CONSIDERAÇÕES FINAIS REFERÊNCIAS 9 1. INTRODUÇÃO Nos dias de hoje, é difícil falar em gestão de projetos para o desenvolvimento - expressão amplamente adotada para os processos de formulação e implementação de programas e projetos de intervenção social - sem esbarrarmos na figura do Banco Mundial. O famoso ciclo de projetos que compreende o tempo de vida de um projeto de intervenção-, o marco lógico de análise de projetos, a análise de stakeholders, enfim, toda uma série de instrumentos que, hoje, é utilizada na rotina de gestores públicos e gestores sociais teve origem nos projetos de desenvolvimento financiados pelo Banco Mundial ou organizações internacionais que atuavam em seu entorno, como a USAID (Agência Norte-Americana de Desenvolvimento) ou o BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento). Faço esse comentário, pois foi essa onipresença das heranças deixadas pelo Banco Mundial nas políticas e nas práticas de desenvolvimento que me despertou para o tema dessa dissertação. Desde minha graduação em Relações Internacionais, no ano de 2007, tenho observado as práticas de desenvolvimento do Banco Mundial e como sua estrutura técnica e burocrática tem lhe permitido exercer um poder de influência sobre a delimitação de alguns aspectos da agenda de políticas públicas dos governos nacionais e locais, por decorrência de projetos financiados por ele. Diante dessa observação, deparei-me com algumas questões: como o Banco Mundial, na condição de uma organização internacional, consegue exercer essa influência na delimitação da agenda e das práticas do desenvolvimento? Como essa influência pode ser exercida não somente sobre os mutuários com quem ele se relaciona, mas também sobre as demais organizações internacionais e até organizações não-governamentais que lidam com a promoção do desenvolvimento? Diante dessas questões, resgatei algumas das idéias do sociólogo Pierre Bourdieu sobre a dinâmica de campos e comecei a vislumbrar a possibilidade de sistematizar essa complexa rede de agentes, práticas e discursos em torno do desenvolvimento a partir da dinâmica de um campo de poder. Ora, o Banco Mundial seria esse agente poderoso do campo, capaz de impor e sustentar uma doxa a partir de seus capitais tangíveis e intangíveis e os demais agentes estariam mobilizando seus recursos conforme essa doxa colocada pelo Banco Mundial. Esse argumento 10 me parecia um bom caminho para começar a entender o papel dessa organização na cooperação internacional para o desenvolvimento. Contudo, antes que meus estudos evoluíssem para a compreensão do papel do Banco Mundial nesse campo atual de desenvolvimento, percebi que uma série de questões deveriam ser colocadas para que eu pudesse afirmar a existência do próprio campo, a começar pela delimitação dos capitais valorativos que permitiriam ao Banco Mundial sustentar uma doxa, capaz de estruturar todo o campo. A virada sociológica de compreensão do sistema internacional a partir da dinâmica de campos exigiria, então, um esforço analítico muito maior, que demandava a observação da formação de todos os elementos desse campo até mesmo de seus agentes, tendo em vista que a condição de agência de organizações internacionais nas relações internacionais não é uma questão consensual. Por isso, a dissertação tomou um outro rumo e meu problema de investigação se orientou para compreender se é possível falar em campo de desenvolvimento, com fronteiras, agentes, capitais e doxa; e, se positivo, qual o papel do Banco Mundial na constituição desse campo de desenvolvimento. Para responder a essas questões, o caminho escolhido nesta dissertação será a análise de relatórios, estudos e discursos produzidos pelo Banco Mundial desde sua criação, em 1944, até meados dos anos oitenta, ainda no marco da Guerra Fria. Interessante notar que, embora a análise se concentre no papel do Banco Mundial, por se tratar de uma dinâmica política de disputas, outros agentes, como a Organização das Nações Unidas, mostraram-se relevantes na constituição do campo de desenvolvimento e, por isso, foram incorporados à nossa análise no decorrer da dissertação. Elementos do contexto histórico-político da época também mostraram-se relevantes na conformação das disputas travadas em torno da doxa do desenvolvimento e foram incorporados à análise a partir da perspectiva de como o Banco Mundial se engajava nessas disputas. Outros eventos foram fundamentais para a consolidação do campo, e aqui destacamos dois momentos que serão utilizados para estruturar nossa análise e também nossa lógica de capítulos; são eles: a Conferência de Bretton Woods em 1944, quando são criados o Banco Mundial e as principais diretrizes de sua atuação no sistema internacional e a Comissão Pearson, em 1969, quando as diretrizes da cooperação internacional para o desenvolvimento são, pela primeira vez, repensadas e reformuladas. Cabe considerar que a análise não se concentrará unicamente nas decisões tomadas nesses fóruns, pois tomaremos esses eventos como pontos de 11 referência para observar a mobilização de capitais e as práticas do Banco Mundial naquele período. Em consonância à delimitação do nosso objeto e às questões aqui colocadas, o primeiro capítulo desta dissertação, Teoria do Campo, Relações Internacionais e Desenvolvimento, explora como a noção de campo pode ser aplicada ao estudo de práticas nas relações internacionais e, em especial, daquelas práticas que lidam com a promoção do desenvolvimento no sistema de Estados. Para tanto, a primeira seção, Do regime para um campo de poder, retoma a discussão de regimes em Relações Internacionais para fazer o contraponto analítico com a proposta de se trabalhar a partir da perspectiva do campo de Pierre Bourdieu. A segunda seção deste capítulo, Desenvolvimento como um campo de poder, introduz os principais aspectos analíticos do conceito de campo, bem como outros conceitos a ele relacionados, tais como capitais, illusio, doxa e habitus, necessários para se compreender a dimensão da estruturação na teoria de Pierre Bourdieu, em que pese a importância das interações políticas e disputas estabelecidas ente os agentes para a construção e a definição das fronteiras de um campo social, ou, como apresentaremos, de um campo de poder. A terceira seção, Aproximações do campo de desenvolvimento no entorno do Banco Mundial, estabelece o diálogo entre a teoria de campo e alguns dilemas colocados pelas relações internacionais, como a condição de agência das organizações internacionais nas práticas de desenvolvimento. Nesta seção, são discutidos os capitais potencialmente mobilizados pelo Banco Mundial e por outras organizações internacionais para atuar no campo do desenvolvimento. O segundo capitulo, Os delineamentos do campo de desenvolvimento na sombra de Bretton Woods, dedica-se à análise das primeiras movimentações das organizações internacionais recém-criadas, tendo como ponto de referência as práticas do Banco Mundial, nos vinte anos que sucederam a Conferência de Bretton Woods, em Naquele momento, ainda não era possível falar em uma agenda própria de desenvolvimento, pois, como argumentaremos, esse campo ainda estava em processo de delineamento. Contudo, importantes passos começam a ser dados pelo Banco Mundial para a definição daqueles que seriam os capitais válidos para se atuar na promoção do desenvolvimento no sistema de Estados. Por isso, nossa análise seguirá uma divisão analítica por capitais, na seguinte ordem: capital econômico, capital científico, capital social e capital moral, sendo uma seção dedicada a cada tipo de capital. A análise da mobilização desses capitais baseou-se na leitura de relatórios e documentos produzidos pelo Banco Mundial no 12 período analisado e, por isso, trata-se de um conjunto de seções com um forte peso descritivo. Buscou-se selecionar os aspectos mais recorrentes nesses documentos, bem como os dispositivos acionados nos discursos proferidos nas Assembléias de Governadores do Banco Mundial que remetessem às possíveis disputas pela definição de uma doxa no campo. A seção final do capítulo, Considerações sobre o momento pós-bretton Woods, avança no sentido de identificar, a partir da cesta de capitais que estava sendo mobilizada pelo Banco Mundial, aquilo que estaria em jogo para aquela organização, naquele momento. Em outras palavras, a análise pretende identificar se havia algum alvo em disputa e como os agentes estavam mobilizando suas condições objetivas para a definição de uma doxa de desenvolvimento. Observamos, contudo, que, nesse momento, ainda não era possível reconhecer um alvo próprio da agenda de desenvolvimento, pois outras agendas, em especial, a agenda de segurança, também interviam nas práticas do Banco Mundial e das demais organizações internacionais. Esse momento, na sobra de Bretton Woods, pode ser entendido, portanto, como um momento de aquisição de condições objetivas de ação por essas organizações internacionais, por meio da experiência prática e do acúmulo de recursos que, no futuro, poderiam se tornar capitais fundamentais para uma eventual batalha de doxa pelo (ou para) o desenvolvimento. O terceiro capítulo, A inflexão do campo de desenvolvimento e as condições para sua consolidação a partir da Comissão Pearson, segue a mesma lógica analítica do capítulo anterior, descrevendo as ações e tomadas de posição do Banco Mundial a partir da mobilização de seus capitais econômicos, científicos, sociais e morais. Porém, o período da análise se iniciará vintes anos após a Conferência de Bretton Woods, compreendendo a década de setenta e oitenta, antes do final da Guerra Fria. O ponto crítico deste momento que nos permite, inclusive, falar em uma inflexão - será o reconhecimento, por parte do Banco Mundial e da ONU, de que algo estaria em disputa entre eles. A Comissão Pearson, realizada em 1969, teria apontado alguns elementos desse jogo, evidenciando que não bastava promover políticas de ajuda para o desenvolvimento, mas que essas políticas deveriam ser eficientes e, portanto, deveriam seguir a certos critérios estabelecidos por aqueles engajados nessas práticas. A partir de então, outras movimentações políticas foram se somando a esse jogo, tornando ainda mais complexa a disputa entre ONU e Banco Mundial, a ponto de ser possível perceber a emergência de dois projetos políticos distintos e conflitantes para a formação de uma doxa do campo. A seção final deste capítulo, 13 Considerações sobre o momento pós-comissão Pearson, explora as dimensões políticas dessa disputa face aos capitais mobilizados pelo Banco Mundial durante esse período. O último capítulo da dissertação, Considerações Finais, a despeito de retomar as principais idéias apresentadas durante todo o trabalho, não tem por objetivo trazer conclusões, mas alçar um vôo maior e refletir sobre as implicações dessas disputas para a consolidação do campo. O argumento apresentado é que o Banco Mundial, por meio de suas práticas e da mobilização de seus capitais, teria exercido um papel fundamental na formação do modus operandi e da doxa de desenvolvimento, necessários para a consolidação desse campo nas relações internacionais. Ainda que a dissertação não avance para o momento posterior ao final da Guerra Fria, nossa análise nos permite cogitar que, com o fim do projeto soviético e das reivindicações alternativas ao projeto de desenvolvimento, o modelo do Banco Mundial sai vitorioso e, talvez, ileso às mudanças do cenário político internacional que viriam doravante. Se i
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