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La France, les NNA, la CSCE

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La France, les Neutres et les Non-alignés durant le processus d'Helsinki, 1969-1975 Revue d'histoire diplomatique, 2017/1, pp.65-82 Nicolas Badalassi, Institut d'Etudes politiques d'Aix-en-Provence/CHERPA Si l'historiographie de
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  󰀱 La France, les Neutres et les Non-alignés durant le processus d’Helsinki, 1969-1975    Revue d’histoire diplomatique , 2017/1, pp.65-82 Nicolas Badalassi, Institut d’Etudes politiques d’Aix-en-Provence/CHERPA Si l’historiographie de la guerre froide s’est considérablement enrichie depuis la fin de la fin du conflit Est-Ouest, de nouveaux chantiers ont été ouverts sur les causes de son dépassement, mais aussi sur le rôle que des pays autres que les superpuissances américaine et soviétique et leurs principaux alliés ont joué dans les relations internationales après 1945. La question de la neutralité, du neutralisme et du non-alignement pendant la guerre froide a ainsi le vent en poupe, qu’il s’agisse d’évaluer la viabilité du statut de neutre ou de non-aligné dans un contexte idéologiquement très marqué 1 , de considérer les liens des Etats neutres et non-alignés (NNA) avec les deux blocs ou de voir comment ces pays ont pu influencer le cours des événements 2 . L’historiographie a notamment bien mis en évidence l’importance du rôle des NNA européens – Autriche, Suisse, Suède, Finlande, Yougoslavie, Malte en particulier – dans la réussite de la Conférence sur la Sécurité et la Coopération en Europe (CSCE) qui, de 1972 à 1975, a réuni l’ensemble des pays d’Europe – sauf l’Albanie – et d’Amérique du Nord à Genève et à Helsinki 3 . Or, ce « processus d’Helsinki » est désormais considéré par la plupart des historiens spécialistes de la période comme l’un des facteurs ayant contribué à mettre un terme à la fois au conflit Est-Ouest et à l’existence même du bloc socialiste 4 . En parvenant à introduire dans son Acte final des références à la conception non-marxiste et universelle des droits de l’homme et en faisant des droits de l’homme un principe des relations entre Etats, les Occidentaux et les NNA ont affaibli l’importance des notions de souveraineté et de non-ingérence, considérées comme fondamentales par l’URSS 5 . Le dynamisme des NNA à la CSCE a pu être mis en valeur du fait de la nature même de la conférence : la règle de l’unanimité y prévalait en matière de prise de décision et chacun pouvait s’exprimer indépendamment des alliances qu’il avait contractées. Ensuite, via les trois « corbeilles » d’Helsinki, les négociations de la CSCE portaient sur la quasi-totalité des thèmes qui faisaient de la guerre froide un conflit à la fois idéologique, politique, militaire, économique, technologique et culturel. Cela allait des mesures de confiance et des principes destinés à présider aux relations entre Etats (première corbeille) à la circulation des hommes, des idées et 1  Pour une analyse juridique des statuts de « neutre » et de « non-aligné », voir E. Bernard, « Neutralité et non-alignement en Europe. Une contribution juridique au regard des exemples espagnol et yougoslave », in N. Badalassi, H. Ben Hamouda (dir.),  Les pays d’Europe orientale et la Méditerranée. Relations et regards croisés, 1967-1989 , Les Cahiers Irice n°10, Paris, Irice, 2013, pp. 83-95. 2  S. Bott, J. M. Hanhimaki, J. Schaufelbuehl, M. Wyss (dir.),  Neutrality and Neutralism in the Cold War : Between or Within the Blocs ? , Londres, Routldge, 2015 ; M. Kramer, A. Makko, P. Ruggenthaler (dir.),  European  Neutrality and the Soviet Union during the Cold War  , Lanham, Lexington Books, 2017. 3  T. Fischer,  Neutral Power in the CSCE : The N+N States and the Making of the Helsinki Accords 1975 , Baden-Baden, Nomos, 2009. 4  A. Roberts, « An ‘incredibly swift transition’: reflections on the end of the Cold War », in M. P. Leffler, O. A. Westad (dir.), The Cambridge History of the Cold War  . Vol. III:  Endings , Cambridge University Press, 2010, pp. 513-534. 5  D. Möckli,  European Foreign Policy during the Cold War  :    Heath, Brandt, Pompidou and the Dream of Political Unity, 1969-1974 , Londres, I.B Tauris, 2008, p.119.  󰀲 des informations (troisième corbeille), en passant par la coopération économique, scientifique et technique (deuxième corbeille). Les diplomaties occidentales ont très tôt perçu l’effet que la CSCE pourrait avoir sur le bloc socialiste ainsi que le rôle dynamique et décisif des NNA au cours du processus d’Helsinki. Cela a notamment été le cas de la France qui, au début des années 1970, a fait de la CSCE la pierre angulaire de sa politique européenne. Paris entendait s’en servir comme d’un relais pour multilatéraliser les principes de la politique gaullienne de « détente, entente, coopération ». A un moment où les Soviétiques préféraient discuter avec les Etats-Unis et la RFA, la CSCE était vue par la France de Georges Pompidou comme un excellent moyen de poursuivre la politique entamée dans les années 1960 à l’égard du bloc socialiste et qui visait à enfoncer un coin dans le système bipolaire 6 . Pour la France, la CSCE apparaissait comme un bon moyen de lutter contre le « condominium  » soviéto-américain et de permettre aux Européens de faire entendre leur voix dans les relations Est-Ouest. Il n’est donc pas étonnant que les archives du Quai d’Orsay et de l’Elysée ayant trait à la CSCE témoignent d’un intérêt considérable de Paris pour les positions des pays neutres, perçus comme des alliés potentiels dans le combat contre la politique des blocs. Mieux, la protection et la sécurité des pays neutres d’Europe figurent parmi les principales raisons avancées par Pompidou lorsqu’il accepte, en 1969, la proposition soviétique de tenir une conférence européenne sur la sécurité. Le président français justifie sa décision par la nécessité d’empêcher Moscou de s’en prendre à la Finlande et à la Yougoslavie après que les troupes du pacte de Varsovie soient intervenues en Tchécoslovaquie en août 1968 7 . Aux yeux de Pompidou, la volonté de remise en ordre de l’Europe orientale manifestée par le Kremlin est telle que rien ne doit être négligé pour prévenir une nouvelle agression : en favorisant le dialogue Est-Ouest et en gravant dans le marbre des normes de conduite au niveau européen, la conférence pourra renforcer la sécurité des NNA. Ainsi, le 25 janvier 1974, le représentant de la France à la CSCE propose d’inclure dans la partie du futur Acte final d’Helsinki consacrée à « l’égalité souveraine et [au] respect des droits inhérents à la souveraineté » l’idée selon laquelle chaque Etat a le droit de « d’appartenir ou de ne pas appartenir à des organisations internationales, d’être partie ou non à des traités bilatéraux ou multilatéraux, y compris le droit d’être partie ou non à des traités d’alliance » 8 . De la sorte, la diplomatie française cherche non seulement à consacrer l’un des principes phares de la politique gaullienne, mais également à garantir la sécurité des pays neutres ou non-alignés. Si cette attitude prévenante à l’égard des NNA demeure en toile de fond des positions françaises à la CSCE, elle demeure cependant soumise aux intérêts propres de la France. Ainsi, sur certains sujets comme le désarmement ou la question allemande, la France ne partage pas le point de vue des neutres et défend en priorité son statut de grande puissance européenne. De fait, la vision française des NNA est empreinte à la fois de bienveillance et de condescendance : de bienveillance parce que, au nom de la vision gaullienne de l’Europe, il en va de l’avenir du continent de démontrer que l’appartenance à aucun des deux blocs de la guerre froide est viable sur le long terme et il est donc impératif d’aider les pays neutres et non-alignés à garantir leur sécurité ; de condescendance car les désaccords qui opposent à plusieurs reprises les diplomates français à leurs collègues yougoslaves, suédois, autrichiens, finlandais ou maltais laissent penser à Paris que ces derniers ont une mauvaise compréhension des enjeux européens et tendent à oublier que c’est parce qu’il existe une alliance militaire occidentale qu’ils peuvent se permettre de rester en dehors des blocs. 6  N. Badalassi,  En finir avec la guerre froide. La France, l’Europe et le processus d’Helsinki, 1965-1975 ,   Rennes, PUR, 2014.   7  Entretien Pompidou/Ceausescu, 15 juin 1970. Archives Nationales (AN), 5 AG 2 111, Roumanie. 8  Documents CSCE/II/A/16, 25 janvier 1974 et CSCE/II/A/21, 31 janvier 1974. Archives CSCE-Prague, Book 8, Helsinki 1972-1975.  󰀳 Il s’agira donc ici de voir quelle importance la diplomatie française des années 1970 a pu accorder aux positions défendues par les pays neutres et non-alignés durant le processus d’Helsinki et comment elle a perçu le rôle de médiateurs entre les deux blocs qu’ils ont essayé de se donner. Plus largement, l’objectif de cette étude est de montrer la difficulté de la France à concilier sa volonté déclarée d’aider les NNA à renforcer leur sécurité vis-à-vis de Moscou avec son désir de protéger ses propres intérêts. Nous verrons que le discours gaullien en faveur du droit à la neutralité et au non-alignement, sans cesse renouvelé au cours de la décennie, s’est heurté d’une part à la nécessité pour la France de préserver sa stature et son influence en Europe et d’autre part à un malentendu réciproque entre Paris et les NNA sur les moyens de parvenir au dépassement de la guerre froide.  I.    L’enjeu neutre 1.    La France et les neutres depuis le début de la guerre froide Dès les prémices de la guerre froide, alors que la France se résout difficilement à choisir le camp occidental, les responsables politiques et diplomatiques français portent une attention soutenue au thème de la neutralité. Tandis que certains milieux liés à la gauche non communiste prônent le « neutralisme positif », de Gaulle et ses partisans en appellent déjà à une plus grande indépendance à l’égard des Etats-Unis et de l’URSS 9 . Si cet intérêt pour la neutralité et les pays neutres demeure constant jusqu’aux années 1970, il ne se fonde pas sur une vision naïve des relations internationales qui consisterait à valoriser systématiquement la position qui consiste à ne pas choisir de camp. Il est en revanche invariablement lié aux préoccupations traditionnelles de Paris au cours de la période, à savoir la question allemande, les liens avec l’Europe centrale et orientale, la défense du territoire national et le souci de l’indépendance nationale 10 . Ainsi, lorsqu’en 1948, la Finlande tient tête à Staline et évite de justesse la soviétisation, elle suscite l’admiration de la diplomatie française, qui analyse la situation au prisme de l’actualité française d’alors, marquée par les grandes grèves ouvrières et la puissance du PCF 11 . De même, la perception de la neutralité de la Suisse durant les premières années de la guerre froide est constamment dictée par le souci de préserver la sécurité de la France 12 . Le Quai d’Orsay admet d’ailleurs très vite que la neutralité suisse atteint ses limites avec la guerre froide, en raison des spécificités idéologiques de ce conflit. Il est clair, pour les Français, que « la Suisse, bien que neutre, n’est pas un pays non engagé » 13  et est résolument tournée vers l’Occident. Les mêmes appréciations – qui seront largement validées au cours de la CSCE – sont formulées à propos de la Suède puis de l’Autriche après 1955 14 . De fait, jusqu’au début des années 1960 et notamment pendant les périodes de fortes tensions Est-Ouest des années 1947-1953 et 1958-1962, la France considère les pays neutres d’Europe comme des alliés potentiels, mais juge également que la neutralité de ces pays doit être maintenue et protégée, particulièrement en ce qui concerne la Finlande et la Suède 15 . En 9  G-H. Soutou, « Les Français et la question d’une éventuelle politique soviétique de “neutralité” en Europe, 1954-1955 », in G-H. Soutou, E. Robin Hivert (dir.),  L’URSS et l’Europe, de 1941 à 1957  , Paris, PUPS, 2008, pp. 428-429. 10  N. Badalassi, « France, the European Neutrals and the Kremlin, 1947-1981 », in M. Kramer, A. Makko, P. Ruggenthaler (dir.),  European Neutrality and the Soviet Union during the Cold War  , op. cit. 11  Télégramme de Chataigneau, 23 octobre 1948. Archives du Ministère français des Affaires étrangères (MAE), Europe 1944-1960, Finlande, 12. 12  G-H. Soutou, « Réflexions franco-suisses et modération dans la guerre froide (1945-1955) », in  Relations internationales , n° 98, été 1999, pp. 189-199. 13  Note de Dennery, 5 septembre 1961. MAE, Europe 1961-1970, Suisse, 206QO/111. 14  Note de Roché, 6 août 1964. MAE, Europe 1961-1970, Autriche, 182QO/440. 15  N. Badalassi, « France, the European Neutrals and the Kremlin, 1947-1981 », art. cit.  󰀴 effet, si, de par son modèle économique et politique, la Finlande est perçue elle aussi comme proche de l’Occident, on est bien conscient à Paris que sa position demeure plus délicate que celle des autres pays neutres en raison de sa proximité géographique avec l’Union soviétique. Cette vulnérabilité explique le soutien très actif des Français à la neutralité finlandaise, mais aussi suédoise : dans la mesure où la Norvège et le Danemark sont membres de l’OTAN, le maintien d’une Suède neutre est une condition nécessaire à la sécurité de la Finlande car le Kremlin n’admet la neutralité finlandaise que s’il y a neutralité suédoise 16 . Ce soutien à la neutralité nordique est clairement exprimé en 1961, lorsque l’URSS, alors dirigée par Nikita Khrouchtchev, tente à nouveau de faire tomber la Finlande dans son escarcelle sous prétexte de réarmement ouest-allemand et d’accords de la RFA avec la Norvège et le Danemark 17 . Cet événement ne fait qu’exacerber l’intérêt et la sympathie des Français pour la Finlande, une nation dans laquelle la France semble parfois se reconnaître en ce qu’elle « s’efforce de dominer son destin et d’échapper au déterminisme, aux fatalités que l’histoire et la géographie semblent devoir lui imposer » 18 . Une fois encore, Paris s’engage à aider la Finlande à préserver sa précaire neutralité. Le non-alignement est lui aussi perçu de manière globalement positive, en particulier dans les années 1960. La Yougoslavie, dont le président Tito partage avec de Gaulle une même aversion pour la domination des blocs et l’intervention américaine au Vietnam, ainsi qu’une même volonté d’indépendance, a bonne presse à Paris. Le Général apprécie la politique yougoslave de « neutralisme actif » qui, comme la sienne, vise au dépassement de l’ordre de guerre froide et, de fait, ne ménage ni Moscou ni Washington 19 . La répression du printemps de Prague par les troupes du Pacte de Varsovie en août 1968 resserre les relations de la France avec les NNA, et notamment avec la Finlande d’Urho Kekkonen. Ce tournant se traduit par la nomination en 1969 à Helsinki de l’ambassadeur Gérard André, véritable artisan du rapprochement entre les deux pays. C’est durant cette même période que les pays du bloc soviétique intensifient leur campagne en faveur d’une conférence sur la sécurité européenne (CSE). Proposé sous différentes versions depuis les années 1950, le projet de CSE est soumis par les Soviétiques au général de Gaulle en janvier 1965 20 . Le but de Moscou est alors de consacrer les frontières européennes – en particulier l’Oder-Neisse et la frontière interallemande – puis d’aboutir à la disparition des alliances militaires et à leur remplacement par un système paneuropéen de sécurité collective. Les Soviétiques sont persuadés que, comme eux, de Gaulle souhaite geler la situation politique et territoriale européenne et qu’il cherche à supprimer les alliances, ce qui dénote une mauvaise compréhension des intentions gaulliennes : lorsque le président français enjoint les Allemands de l’Ouest à reconnaître l’Oder-Neisse, ce n’est pas parce qu’il désire le statu quo  mais parce qu’il sait que cela désarmera les préventions soviétiques et polonaises à l’égard de l’Allemagne 21  ; en outre, ce n’est pas la disparition des alliances que veut le Général mais la fin de la subordination des troupes européennes au commandement américain 22 . Surtout, il est impératif que la RFA reste ancrée à l’Alliance atlantique et à la France car c’est le seul moyen de la contrôler et de l’empêcher de glisser vers cette neutralité que recherchent les Soviétiques.  2.    La France et les initiatives finlandaises en faveur de la sécurité européenne 16  Dépêche de F. Coulet, 20 septembre 1949. MAE, Europe 1944-1960, Finlande, 22. 17  Note de Dufournier, 3 juin 1967. MAE, Europe 1961-1970, Finlande, 188QO/72. 18  Conférence prononcée par G. Jouve, 17 octobre 1967. MAE, Europe 1961-1970, Finlande, 188QO/72. 19  M. Vaïsse,  La Grandeur. Politique étrangère du général de Gaulle, 1958-1969 , Paris, Fayard, 1998, p.538. 20  N. Badalassi,  En finir avec la guerre froide , op. cit. , pp. 57-70. 21  Conférence de presse du 4 février 1965, dans  Discours et messages , vol. 4, « Pour l’effort », Paris, Plon, 1970, p. 325. 22  M. Vaïsse,  La Grandeur  , op.cit. , p. 382.  󰀵 Début avril 1969, après que les pays du pacte de Varsovie aient renouvelé leur appel à réunir une CSE, le gouvernement finlandais, dans un mémorandum envoyé à trente-deux pays européens, aux Etats-Unis et au Canada, propose d’accueillir la future conférence ainsi que la réunion préparatoire à celle-ci. Dans la foulée, un ambassadeur itinérant, Ralph Enckell, est chargé par le gouvernement finlandais de faire le tour des capitales européennes afin de recueillir les avis de chacun sur l’ordre du jour de la conférence 23 . En France, les initiatives finlandaises ont pour principaux effets de préciser le positionnement du gouvernement quant à la CSE d’une part et quant au rôle à attribuer aux neutres en matière de sécurité européenne d’autre part. Sur ce second point, la position française est on-ne-peut-plus claire : selon Gérard André, en agissant en faveur de la détente via  la promotion de la CSE, la Finlande cherche une « reconnaissance publique de [sa] neutralité par les grandes puissances » et un renforcement de sa sécurité à l’égard de l’URSS 24 . Si la CSE se tient à Helsinki, la Finlande sera par la force des choses à l’abri de toute entreprise de la part des participants : c’est là un argument de taille en faveur de l’acceptation de la CSE, argument repris par Pompidou lui-même 25 . Pour Paris, il ne faut pas décevoir les Finlandais, qui multiplient les efforts pour se soustraire de l’influence soviétique et qui, de plus, risquent de se sentir un peu seuls du fait de l’adhésion ou de l’association à la CEE de leurs voisins scandinaves 26 . Ainsi, si CSCE il y a, dit Pompidou à Willy Brandt, elle devra en partie se tenir à Helsinki 27 . Reçu par Maurice Schumann le 8 avril 1970, Ralph Enckell n’a aucun mal à convaincre le ministre qu’en se lançant dans la préparation de la conférence, « la Finlande pense surtout à elle-même, la position d’un pays neutre ne pouvant qu’être mieux assurée s’il est capable de démontrer que sa neutralité lui permet de se rendre utile » 28 . Malgré cela, la diplomatie française reste prudente, suspectant les Soviétiques de tirer les ficelles. Aussi les Français considèrent-ils qu’il ne faut pas faire d’Helsinki « la capitale de la sécurité européenne, car cette ville est excentrée géographiquement et politiquement » 29 . Ils refusent ainsi que la future CSCE puisse accoucher d’un organisme paneuropéen permanent de sécurité qui aurait son siège « dans un pays aussi sensible aux sollicitations soviétiques » 30 . Par conséquent, Paris estime que Vienne et, surtout, Genève doivent aussi jouer un rôle « en raison de considérations de voisinage et linguistiques » 31 .  3.    Protéger les NNA : un prétexte ? La répression du printemps de Prague soulève en France la question de la viabilité de la politique de « détente, entente, coopération » telle qu’elle a été menée par de Gaulle depuis 1963-1964. Si une partie des responsables politiques et diplomatiques, dont de Gaulle lui-même, jugent que la voie suivie jusqu’alors reste la bonne et que les événements d’août 1968 ne font que prouver le désir des pays de l’Est d’affirmer leur identité nationale 32 , un certain nombre de diplomates estiment qu’il est désormais indispensable de trouver un moyen 23  Consultations franco-polonaises, 29 octobre 1970. MAE, Europe 1961-1970, Pologne, 387. 24  Note de la Sous-direction d’Europe occidentale, 12 août 1970. MAE, Europe 1961-1970, Finlande, 188QO/72. 25  Entretien Pompidou/Ceausescu, 15 juin 1970. AN, 5 AG 2 111, Roumanie. 26  Lettre d’Arnaud à André, 27 septembre 1971. MAE, Europe 1971-1976, Organismes internationaux et grandes questions internationales (OI), 2922. 27  Entretien Pompidou/Brandt, 26 janvier 1971, Paris. AN, 5 AG 2 105, RFA. 28  Circulaire n°147, d’Alphand, 14 avril 1970. MAE, Europe 1966-1970, OI, 2032. 29  Note de la sous-direction d’Europe orientale (SDEO), 1 er  septembre 1970. MAE, Europe 1961-1970, Finlande, 86. 30  Télégramme NR 281-287, de Courcel, 25 mai 1973. AN, 5 AG 2 1041, Est-Ouest. 31  Lettre d’Arnaud à André, 27 septembre 1971. MAE, Europe 1971-1976, OI, 2922. 32  Entretien Debré/Medici, 28 août 1968, Paris. AN, 5 AG 1 178, Italie.
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