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AVALIAÇÃO ECONÔMICO-FINANCEIRA DOS MUNICÍPIOS MINEIROS Á LUZ DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL NO PERÍODO DE TRANSIÇÃO DE GOVERNO

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AVALIAÇÃO ECONÔMICO-FINANCEIRA DOS MUNICÍPIOS MINEIROS Á LUZ DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL NO PERÍODO DE TRANSIÇÃO DE GOVERNO DANIELLE MARTINS DUARTE COSTA Walmer Faroni RODRIGO SOUZA VIEIRA Resumo:
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AVALIAÇÃO ECONÔMICO-FINANCEIRA DOS MUNICÍPIOS MINEIROS Á LUZ DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL NO PERÍODO DE TRANSIÇÃO DE GOVERNO DANIELLE MARTINS DUARTE COSTA Walmer Faroni RODRIGO SOUZA VIEIRA Resumo: Tendo como base a gestão fiscal responsável, a lei de responsabilidade fiscal surgiu como principal instrumento regulador das finanças públicas, objetivando aprimorar a transparência na gestão dos gastos públicos e exigir maior responsabilidade de seus administradores. Desta forma, desde sua publicação, procurou analisar sua influência sobre a situação econômica-financeira dos municípios mineiros, dando ênfase nos períodos de transição de governo. Para detectar esse efeito, selecionou-se 87 municípios para compor a amostra. No texto foram analisados os componentes de ajuste fiscal, indicadores da estrutura de receitas e despesas, indicadores de endividamento; para este foram utilizados os limites fixados pela LRF, indicadores de ativo e por fim, indicadores de gestão pública. Foi observada também a obediência à lei quanto à apresentação dos relatórios por ela estabelecidos. Os quadros demonstrativos da situação dos municípios foram elaborados com base nas informações disponíveis nos bancos de dados do FINBRA/STN, em conjunto com as informações populacionais do IBGE e agrupados por macrorregião e classe populacional, abrangendo o período de 1995 a Destarte, notou-se resultado satisfatório com relação à busca pelo superávit primário e nominal e o cumprimento dos limites fixados para o endividamento. Tanto os gastos com investimento e pessoal, tiveram elevações da média nos respectivos anos eleitorais (1996, 2000 e 2004), o mesmo foi observado com os índices de gestão da dívida ativa e restos a pagar. Esta análise ratifica a existência de ciclos eleitorais ainda praticados, embora em menor proporção. Não se constatou alterações significativas na composição das receitas e comprometimento dos ativos Área temática: Gestão de Custos no Setor Governamental Avaliação econômico-financeira dos municípios mineiros á luz da lei de responsabilidade fiscal no período de transição de governo Resumo Tendo como base a gestão fiscal responsável, a lei de responsabilidade fiscal surgiu como principal instrumento regulador das finanças públicas, objetivando aprimorar a transparência na gestão dos gastos públicos e exigir maior responsabilidade de seus administradores. Desta forma, desde sua publicação, procurou analisar sua influência sobre a situação econômicafinanceira dos municípios mineiros, dando ênfase nos períodos de transição de governo. Para detectar esse efeito, selecionou-se 87 municípios para compor a amostra. No texto foram analisados os componentes de ajuste fiscal, indicadores da estrutura de receitas e despesas, indicadores de endividamento; para este foram utilizados os limites fixados pela LRF, indicadores de ativo e por fim, indicadores de gestão pública. Foi observada também a obediência à lei quanto à apresentação dos relatórios por ela estabelecidos. Os quadros demonstrativos da situação dos municípios foram elaborados com base nas informações disponíveis nos bancos de dados do FINBRA/STN, em conjunto com as informações populacionais do IBGE e agrupados por macrorregião e classe populacional, abrangendo o período de 1995 a Destarte, notou-se resultado satisfatório com relação à busca pelo superávit primário e nominal e o cumprimento dos limites fixados para o endividamento. Tanto os gastos com investimento e pessoal, tiveram elevações da média nos respectivos anos eleitorais (1996, 2000 e 2004), o mesmo foi observado com os índices de gestão da dívida ativa e restos a pagar. Esta análise ratifica a existência de ciclos eleitorais ainda praticados, embora em menor proporção. Não se constatou alterações significativas na composição das receitas e comprometimento dos ativos. Palavras-chave: Lei de Responsabilidade Fiscal. Gestão municipal. Indicadores econômicofinanceiros Área Temática: Gestão de Custos no Setor Governamental. 1 Introdução A situação econômico-financeira dos municípios, a qual pode ser caracterizada como um conjunto de despesa, receita, dívida, disponibilidade financeira, além de compreender o superávit ou déficit, sofreu nas últimas décadas com a má gestão dos recursos públicos. Somada a falta de mecanismos legais e de experiência no controle fiscal, resultou em um desequilíbrio orçamentário, conseqüência de uma longa trajetória de gastos excessivos sem planejamento que se iniciava no primeiro ano de mandato e continuava nos mandatos seguintes. É diante desse cenário que foi publicada em 04 de maio de 2000 a Lei Complementar nº. 101, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), proporcionando a existência de um controle interno e externo aplicado às administrações diretas e indiretas da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, com seus respectivos poderes, inclusive Tribunais de Contas e Ministério Público. As receitas, agora, são estimadas com base em indicadores que representam a expectativa de arrecadação nas variáveis da conjuntura econômica, na compensação de renúncia fiscal e no esforço de recebimento da dívida ativa, visando atingir o desenvolvimento auto-sustentável dos entes municipais. Quanto ao período de transição de governo, a principal exigência da LRF refere-se à impossibilidade de reajustes salariais nos 180 dias antes do fim de mandato ou a impossibilidade de se deixar despesas contraídas nos últimos oito meses do mandato, sem que haja disponibilidade financeira para sua cobertura. A LRF completou em maio deste ano seis anos de vigência e pôde perceber que uma nova cultura começou a surgir no âmbito do planejamento, transparência e responsabilidade fiscal para com a administração dos recursos públicos, visando manter o equilíbrio orçamnetário e por fim a prática de legar ao sucessor os denominados testamentos políticos. Assim, este estudo teve como objetivo submeter uma avaliação da situação econômico-financeira nos municípios do Estado de Minas Gerais (MG), através da utilização de índices técnicos, no período compreendido entre 1995 e 2004, com ênfase nos períodos de transição dos gestores públicos municipais, além de observar a obediência à LRF quanto à apresentação dos relatórios por ela estabelecidos. 2 Referencial teórico 2.1 Gestão fiscal responsável Nos termos do artigo primeiro da lei de responsabilidade fiscal, gestão fiscal responsável define-se como sendo: Ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receita e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar. Segundo Nunes & Nunes (2002), o sistema como um todo, age por meio de normas coercitivas implícitas, que forçam a disciplina, transparência e controle das contas públicas, e pela indicação de mecanismos de gestão controlada de gastos gerais e específicas, bem como limites máximos permitidos no bojo do endividamento. 2.2 Os dispositivos da lei de responsabilidade fiscal sobre a estrutura econômica e financeira dos municípios Uma análise da situação econômico-financeira dos municípios procura obter informações sobre a capacidade de o ente suportar com os próprios recursos, o compromisso assumido á fim de desenvolver suas atividades sem se endividarem (REIS, 1979). Entende-se por situação econômico-financeira o conjunto de receitas, despesas, endividamento, disponibilidade financeira e ainda, componentes patrimoniais (REIS, 1979) Receitas públicas A LRF vem trazer novas diretrizes para a fiscalização e controle dos recursos arrecadados, principalmente acerca da concessão ou ampliação de benefícios tributários da qual decorra renúncia de receita, bem como eficiência da administração na cobrança da dívida ativa. Com a LRF em vigor, os prefeitos que deixarem de arrecadar tributos de sua competência deverão demonstrar o impacto orçamentário-financeiro por três exercícios, comprovando que a referida renúncia foi considerada na previsão da receita orçamentária e que não afetará o cumprimento das metas fiscais prevista na lei de diretrizes orçamentárias (LDO), ou ainda, que a perda será compensada por aumento de receita. (Art. 14, LRF). 2 A preocupação do legislador ao exigir dos governantes municipais que cumpram com a obrigação de prever, instituir e arrecadar tributos decorre do fato de que boa parte de suas receitas orçamentárias são constituída sob a forma de transferências Despesas públicas Quanto aos gastos governamentais, a LRF em seus artigos 15 e 16 trazem algumas regras que deverão ser observadas para criação, expansão ou aperfeiçoamento que acarrete aumento de despesa, sob pena de serem consideradas irregulares e lesivas ao patrimônio público.com a LRF, quaisquer umas dessas ações deverão vir acompanhadas de estimativa do impacto orçamentário e financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois seguintes com a devida metodologia de cálculos utilizados, além da declaração do ordenador de despesas de que o aumento tem adequação com a lei orçamentária anual (LOA) e compatibilidade com o plano plurianual (PPA) e a lei de diretrizes orçamentárias (LDO). Outro tipo de despesa que deverá seguir as novas regras impostas pela LRF é a despesa obrigatória de caráter continuado.... despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios. (Art. 17, LRF). O município que criar ou aumentar despesa dessa natureza deverá indicar a fonte de custeio, além de programar medidas de compensação através de aumento permanente de receita, a fim de não comprometer as metas fiscais da LDO. As despesas com pessoal são exemplos de despesas obrigatórias de caráter continuado. O legislador reservou seis capítulos (18 ao 24) da LRF que dispõe sobre limites, condições, excessos que devem ser corrigidos, bem como penalidades, caso os gestores públicos descumpram os dispositivos legais referente a essas despesas. É sem dúvida um dos itens mais complexos e que vem causando maior preocupação nos prefeitos desde a sua publicação. O artigo 70 da LRF revogou expressamente a Lei camata II (Lei complementar nº. 96, de 31 de maio de 1999) que regulava a matéria referente aos limites máximos em percentual da receita corrente líquida a serem gastos com pessoal: União (50%), Estados (60%) e Municípios (60%). Agora, com a LRF, continua valendo esses limites, mas estão distribuídos por poder, conforme dispõem o art. 20 da LRF: 54% para o poder executivo; 6% para o legislativo, incluídos o tribunal de contas, quando houver. Segundo Nunes (2002), a definição de limites para o gasto com pessoal deve-se antes de tudo, à necessidade de manter o setor público com os recursos necessários à sua manutenção e ao atendimento das demandas sociais. De fato, os gastos com folha de pagamento de pessoal representam o principal item de despesa do setor público. Entre 1996 e 2004, os 853 municípios que formam o estado de Minas gastaram em média oito bilhões de reais com pessoal do executivo o que corresponde aproximadamente 40% das despesas orçamentárias totais (FINBRA/STN). Assim, sobram 60% para a realização dos serviços públicos básicos como saúde, educação e manutenção da própria máquina administrativa, além dos gastos com previdência e legislativo. Conforme Nunes & Nunes (2002), a lei criou duas regras de ajuste para enquadramento dos limites estabelecidos a serem gastos com pessoal: uma permanente e outra transitória. Para aqueles que estavam ajustados no final de 1999, a LRF estabeleceu que os desajustes futuros devessem ser reduzidos em dois quadrimestres, sendo 1/3 no primeiro. Os que já estavam desajustados quando a LRF entrou em vigor tiveram dois exercícios para reduzir o excedente, isto é, até o final de 2002, devendo reduzir a metade do excesso no primeiro exercício. O parágrafo único, art. 22 desta lei, dispõe sobre um limite prudencial 3 equivalente a 95% do limite máximo para a despesa com pessoal e uma vez ultrapassado, são acionadas algumas medidas preventivas: ficam suspensas a concessão de novas vantagens ou aumento de remuneração, a criação de cargos e novos admissões e contratação de hora extra. Além das exigências acima mencionadas, definiu que, caso necessário para adequar-se aos limites estabelecidos no art. 20 deverá reduzir em pelo menos 20% as despesas com cargos em comissão e funções de confiança e exonerar os servidores não estáveis. Caso tais medidas não fossem suficientes, deveriam ser dispensados os servidores estáveis, de acordo com os critérios de lei federal. Se ainda sim não for alcançado o limite legal nos prazos previstos ficarão impedidos de contratar operação de crédito, obter garantias e receber transferência voluntária Da dívida e do endividamento O conjunto formado pela dívida pública consolidada, dívida pública mobiliária, operações de crédito, concessão de garantia e refinanciamento da dívida mobiliária que para efeitos do art. 29 da LRF compõem o endividamento público, é o principal problema de ordem macroeconômica enfrentado pelo país nos últimos anos. A LRF não determinou os limites para o endividamento, competência esta que foi atribuída ao Senado Federal (SF) nos termos do art. 52 da Constituição Federal (CF). Assim, desde 2001, os limites para a dívida dos municípios estão definidos na resolução nº. 40 do SF os quais nao poderão ultrapassar 1,2 vezes a sua receita corrente líquida (RCL) anual. Além dos limites da dívida, também foi estabelecido um limite referente ao comprometimento anual com amortizações, juros e demais encargos, que juntos, formam o serviço da dívida. Esse limite, estabelecido no art. 7, inciso II, da resolução nº. 43 do Senado Federal é de 11,5% com base na RCL. O Art. 167, inciso III/CF, observando o disposto no 3º do artigo 32 da LRF e o artigo 6º da resolução nº. 43/SF também estabeleceu os limites para contratação de operações de crédito num exercício financeiro, devendo ser menor ou igual a 16% da RCL. A mesma resolução estabeleceu um limite de 7% da RCL para as antecipações de receitas orçamentárias (ARO), podendo ser contratadas a partir do dia dez de janeiro e liquidadas até o dia dez de dezembro de cada ano, sendo vedada a realização de nova contratação enquanto não quitada integralmente a anterior. 2.3 Regras e sanções exigidas no final de mandato Desde a publicação da LRF em 05 de maio de 2000, importância deve ser dada á quatro regras básicas em final de mandato eleitoral (TCEMG, 2000): Despesa com pessoal - é nulo de pleno direito o ato que resulte aumento da despesa com pessoal nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores ao final do mandato do titular de poder. Se realizado, constituirá crime sujeito à reclusão de um a quatro anos, de acordo com a lei de crimes fiscais (Lei /2000). Além disso, se a despesa com pessoal exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano de mandato, aplicam-se às sanções institucionais previstas no 3º, artigo 23 da LRF, quais sejam: suspensão de recebimentos de transferência voluntária, de contratação de operações de crédito e de obtenção de garantias. Operação de crédito por antecipação de receita orçamentária (ARO) - está expressamente proibida a contração de ARO durante todo o último ano de mandato. A condenação leva à perda de cargo e a inabilitação, pelo prazo de cinco anos, para o exercício de cargo ou função pública, eletivo ou de nomeação, sem prejuízo da reparação civil do dano causado ao patrimônio público ou particular. (art. 1º, XIX e 1º e 2º, DECRETO-LEI N. º 201/67). 4 Dívida - As restrições do 1o, art. 31 da LRF aplicam-se imediatamente se o montante da dívida exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato do chefe do poder executivo. A pena para o administrador é a mesma mencionada para contratação de ARO, acima mencionada. Restos a Pagar determinado textualmente no art. 42 da LRF: É vedado ao titular de poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito. De acordo com a lei nº , que introduz no código penal o art. 359-C, tal conduta constitui crime sujeito à reclusão de um a quatro anos direcionada ao titular de poder constante no art. 20 da LRF e ainda prevê o cancelamento de restos a pagar que tiverem sido inscritos em montante superior às disponibilidades financeiras no final do exercício. Segundo Costa (2004), o art. 42 não veda propriamente a realização de despesas, mas restringe os gastos à mesma medida da realização de receita, ou seja, para que o empenho da despesa não se torne nulo de direito, devem ser programadas as receitas e despesas de forma a evitar déficits financeiros, garantindo, assim, a continuidade das atividades da gestão seguinte. Neste sentido, a LRF representa também um marco para a cultura política brasileira. Pela primeira vez, os administradores municipais eleitos em outubro de 2000 e 2004 enfrentaram limitações impostas ao final de mandato, limitações essas que alcançaram tanto o novo governante, como aquele que conseguiu se reeleger, pondo assim, fim à prática de legar ao sucessor os denominados testamentos políticos (RODRIGUES, 2002). É importante destacar que a função da LRF não é a de reprimir culpados pelo mau uso ou desperdício de recursos públicos, mas, sim, evitar que isso aconteça e orientar o gestor quanto à boa e regular forma de aplicação dos recursos públicos em favor da sociedade. 3 Metodologia Ao procurar analisar a LRF no tocante às ações públicas, este trabalho apresenta um caráter descritivo/explicativo. Segundo Gil (1991:45-46), as pesquisas descritivas têm como objetivo (...) a descrição das características de determinada população ou fenômeno ou o estabelecimento de relações entre variáveis, e as pesquisas explicativas têm como preocupação central identificar os fatores que determinam ou que contribuem para a ocorrência de fenômenos. Minas Gerais está dividido em dez macrorregiões de planejamento, (INDI, 2002) e de acordo com os dados do Instituto brasileiro de geografia e estatística (IBGE, 2000) existem em Minas 853 municípios distribuídos em seis faixas populacionais. Assim, procurou-se escolher a amostra selecionando 10% da freqüência de municípios encontradas em cada macrorregião. Utilizou-se também do mesmo critério de 10% para a escolha dos municípios por faixa populacional, chegando-se, portanto a uma amostra de 87 municípios, o que corresponde á 10% do total dos municípios que formam este estado. O quadro 1 demonstra a disposição dos municípios por população e macrorregião escolhidos para a amostra. Os quadros demonstrativos da situação dos municípios foram elaborados com base nas informações disponíveis nos bancos de dados do FINBRA/STN, em conjunto com as informações populacionais do IBGE, abrangendo o período de 1995 a Como não havia obrigatoriedade da divulgação das contas municipais antes da LRF, não foi possível obter informações sobre os dados relativos aos balanços patrimoniais dos anos de 1995, 1996 e Central Sul de Minas Mata Até habitantes habitantes habitantes habitantes habitantes Mais de habitantes Grupo 6 Grupo 5 Grupo 4 Grupo 3 Grupo 2 Grupo 1 Total Sta. Bárbara do Tugúrio, Cachoeira da Prata, Joaquim Felício, Santana dos Montes Alagoa, Olímpio Noronha, Gonçalves, Carrancas, Claraval Olaria, Antônio Prado de MG, Tabuleiro, Lamim Florestal, Bela Vista de MG, Santana de Pirapora, Rio Acima, Morada Nova de Minas Delfim Moreira, Munhoz, Congonhal, Inconfidente s, Santana da Vargem, São Tomás de Aqui
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